EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA DECLARA QUE EL IMPUESTO QUE GRAVA A LOS GRANDES ESTABLECIMIENTOS COMERCIALES EN ARAGÓN NO VULNERA LA NORMATIVA COMUNITARIA

Germán Jiménez Ruiz. Abogado Derecho Administrativo.

[04/07/2018]

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA DECLARA QUE EL IMPUESTO QUE GRAVA A LOS GRANDES ESTABLECIMIENTOS COMERCIALES EN ARAGÓN NO VULNERA LA NORMATIVA COMUNITARIA

La Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Primera) de fecha 26 de abril de 2018 resuelve las dos cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal Supremo del Estado español, en relación con el impuesto que grava a los grandes establecimientos comerciales situados en la Comunidad Autónoma de Aragón, en el sentido de que no vulnera la normativa comunitaria.

1.- Supuesto planteado

Dichas peticiones se han presentado en el contexto de dos litigios entre la Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (en adelante, ANGED) y la Diputación General de Aragón, en relación con la legalidad de un impuesto que grava a los grandes establecimientos comerciales situados en la Comunidad Autónoma de Aragón.

En concreto, se trata de un impuesto sobre el daño medioambiental causado por las grandes áreas de venta, que fue creado por la Ley 13/2005, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas en materia de Tributos Cedidos y Tributos Propios de la Comunidad Autónoma de Aragón (en adelante, IDMGAV), que actualmente se regula en los artículos 15 y siguientes del Decreto Legislativo 1/2007, de 18 septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Legislación sobre los impuestos medioambientales de la Comunidad Autónoma de Aragón.

Se trata de un impuesto que grava la actividad de los establecimientos comerciales que constituyen grandes áreas de venta (cuya superficie de venta al público es superior a 500 m2) que provoca un desplazamiento masivo de vehículos y, en consecuencia, una incidencia negativa en el entorno natural y territorial de la Comunidad Autónoma de Aragón.

Los sujetos pasivos del impuesto son los titulares de la actividad y el tráfico comercial que propicien el daño en el medio ambiente gravado por el impuesto, si bien están exentos de la aplicación del impuesto los daños causados por los establecimientos comerciales cuya actividad principal se dedique a la venta exclusiva de los siguientes productos: a) Maquinaria, vehículos, utillaje y suministros industriales. b) Materiales para la construcción, saneamiento, puertas y ventanas, de venta exclusiva a profesionales. c) Viveros para jardinería y cultivos. d) Mobiliario en establecimientos individuales, tradicionales y especializados. e) Venta de vehículos automóviles, en salas de exposición de concesionarios y talleres de reparación. f) Suministro de combustibles y carburantes de automoción.

En cuanto al cálculo de la base imponible, está constituida por la superficie total, referida a la fecha del devengo, de cada establecimiento comercial que disponga de una gran área de venta. El cálculo del impuesto se realiza en aplicación de un coeficiente en función del lugar de ubicación del establecimiento, cuando la base imponible supere los 2.000 m2, de manera que su importe será cero cuando la base imponible sea igual o inferior a 2.000 m2.

El régimen jurídico del impuesto se concreta en el Decreto 1/2007, de 16 de enero, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento de Desarrollo Parcial de la Ley 13/2005 y, así mismo, la Orden de 12 de mayo de 2006 del Departamento de Economía, Hacienda y Empleo de la Diputación General de Aragón recoge las disposiciones para la aplicación de los impuestos medioambientales creados por la Ley 13/2005.

Ambas normas fueron recurridas por la Asociación ANGED ante el Tribunal Superior de Justicia de Aragón, que desestimó el recurso interpuesto frente al Decreto 1/2007 y estimó parcialmente el presentado contra la citado Orden. Las Sentencias fueron recurridas ante el Tribunal Supremo.

2.- Cuestiones prejudiciales planteadas

Las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal Supremo fueron las dos siguientes:

a) ¿Los artículos 49 y 54 del TFUE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a la existencia de un impuesto regional que declara gravar el daño medioambiental causado por la utilización de las instalaciones y elementos afectos a la actividad y al tráfico desarrollados en los establecimientos comerciales que dispongan de una gran área de venta y de aparcamiento para sus clientes, siempre que la superficie de venta al público sea superior a 500 m2, pero que resulta exigible con independencia de la ubicación real de esos establecimientos comerciales fuera o dentro de la trama urbana consolidada y recae en la mayoría de los supuestos sobre las empresas de otros Estados miembros, teniendo en cuenta:

i) que no grava efectivamente a los comerciantes titulares de varios establecimientos comerciales, sea cual sea la superficie de venta al público que totalicen, si ninguno de ellos cuenta con una superficie de venta al público superior a 500 m2 e incluso si alguno o algunos de ellos superan ese umbral, pero la base imponible no supera a 2 000 m2, mientras que sí grava efectivamente a los comerciantes con un único establecimiento comercial cuya superficie de venta al público supere esos umbrales, y

ii) que además no somete a gravamen a los establecimientos comerciales dedicados a la venta exclusiva de maquinaria, vehículos, utillaje y suministros industriales; de materiales para la construcción, saneamiento, puertas y ventanas, de venta exclusiva a profesionales; de mobiliario en establecimientos individuales, tradicionales y especializados; de vehículos automóviles, en salas de exposición de concesionarios y talleres de reparación; de viveros para jardinería y cultivos, y de combustibles y carburantes de automoción, sea cual sea su superficie de venta al público con la que cuenten?

b) ¿El artículo 107 TFUE, apartado 1, debe interpretarse en el sentido de que constituyen ayudas de Estado prohibidas, con arreglo a dicha disposición, la ausencia de tributación efectiva en el IDMGAV de los establecimientos comerciales con una superficie de venta al público no superior a 500 m2 o superior para los que la base imponible no exceda los 2 000 m2, y de los establecimientos comerciales dedicados a la venta exclusiva de maquinaria, vehículos, utillaje y suministros industriales; de materiales para la construcción, saneamiento, puertas y ventanas, de venta exclusiva a profesionales; de mobiliario en establecimientos individuales, tradicionales y especializados; de vehículos automóviles, en salas de exposición de concesionarios y talleres de reparación; de viveros para jardinería y cultivos, y de combustibles y carburantes de automoción?

3) En relación con la primera cuestión prejudicial: los artículos 49 y 54 del TFUE no se oponen al impuesto

En cuanto a la primera cuestión prejudicial el Tribunal de Justicia concluye que los artículos 49 y 54 del TFUE “deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a un impuesto como el controvertido en los litigios principales, que grava a los grandes establecimientos comerciales”.

En concreto, el Tribunal señala en primer lugar que el artículo 54 del TFUE prohíbe, en el caso de sociedades, en base a la libertad de establecimiento, cualquier discriminación basada en el lugar de su domicilio social, así como cualquier forma de discriminación encubierta que conduzca al mismo resultado. Asimismo, recuerda también que una exacción obligatoria que establece un criterio de diferenciación aparentemente objetivo pero que perjudica en la mayor parte de los casos a las sociedades que tienen su domicilio social en otros Estados miembros supone una discriminación indirecta basada en el lugar del domicilio social de las sociedades, prohibida por los artículos 49 TFUE y 54 TFUE.

Pues bien, en base a ello la Sentencia argumenta que la normativa aragonesa, que se basa en el criterio de la superficie de venta del establecimiento, no supone ninguna discriminación directa y que, así mismo, no se ha demostrado tampoco que este criterio perjudique en la mayor parte de los casos a los nacionales de otros Estados miembros o a las sociedades que tienen su domicilio social en otros Estados miembros, por lo que no se ha acreditado la existencia de una discriminación encubierta.

4) En relación con la segunda cuestión prejudicial: el impuesto no constituye una ayuda del Estado en el sentido del artículo 107.1 TFUE

En cuanto a la segunda cuestión prejudicial la Sentencia concluye que “no constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, un impuesto como el controvertido en los litigios principales, que grava a los grandes establecimientos comerciales en función, fundamentalmente, de su superficie de venta, en la medida en que exonera a los establecimientos cuya superficie de venta no supere los 500 m2 y a aquellos cuya superficie de venta rebase este umbral pero cuya base imponible no supere los 2 000 m². Tal impuesto tampoco es constitutivo de una ayuda de Estado a los efectos de la referida disposición en la medida en que exonera a los establecimientos que desempeñen su actividad en el sector de la venta de maquinaria, vehículos, utillaje y suministros industriales; de materiales para la construcción, saneamiento, puertas y ventanas, de venta exclusiva a profesionales; de mobiliario en establecimientos individuales, tradicionales y especializados, y de vehículos automóviles; los viveros y el suministro de combustibles y carburantes de automoción, cuando tales establecimientos no tengan un impacto negativo sobre el medioambiente y la ordenación del territorio tan intenso como los otros, extremo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente”.

En primer lugar, la Sentencia señala que la calificación de una medida nacional de «ayuda de Estado» a los efectos del artículo 107.1 TFUE exige que se trate de una intervención del Estado o mediante fondos estatales, que tal intervención debe poder afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros, que debe conferir una ventaja selectiva a su beneficiario, y que debe falsear o amenazar falsear la competencia.

Respecto al requisito de la selectividad de la ventaja argumenta que, conforme a la jurisprudencia, su apreciación exige que se determine si, en el marco de un régimen jurídico concreto, la medida nacional en cuestión puede favorecer a «determinadas empresas o producciones» en relación con otras que se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable, habida cuenta del objetivo perseguido por el referido régimen, y que por lo tanto reciben un trato diferenciado que, en esencia, puede calificarse de «discriminatorio».

Y, más concretamente, en cuanto a las medidas nacionales que otorgan una ventaja fiscal señala que una medida de esta naturaleza, que, aunque no implique una transferencia de fondos estatales, coloca a los beneficiarios en una situación más favorable que la de los restantes contribuyentes, puede procurar una ventaja selectiva en favor de los beneficiarios y, por lo tanto, constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

De conformidad con ello, como argumenta la Sentencia, la calificación de una medida fiscal de «selectiva» supone, en un primer momento, identificar el régimen tributario común o «normal» aplicable en el Estado miembro de que se trate y, en un segundo momento, demostrar que la medida fiscal en cuestión supone una excepción al referido régimen común, en la medida en que introduce diferenciaciones entre operadores económicos que, con respecto al objetivo asignado a dicho régimen común, se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable.

Sin embargo, no constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107.1 TFUE, una medida que establece una diferenciación entre empresas que, en relación con el objetivo perseguido por el régimen jurídico, se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable, y que, en consecuencia, es a priori selectiva, cuando el Estado miembro de que se trate consiga demostrar que la diferenciación está justificada porque resulta de la naturaleza o de la estructura del sistema en el que se inscribe.

Pues bien, a la vista de esta premisas, en cuanto a la cuestión planteada, la Sentencia señala que el impuesto tiene como objetivo contribuir a la protección del medioambiente y a la ordenación del territorio, corregir y compensar el impacto territorial y medioambiental en el territorio de la actividad de estos grandes establecimientos comerciales, en especial debido a los flujos de circulación generados, haciendo que contribuyan a la financiación de planes de actuación medioambientales y a la mejora de las infraestructuras.

Y, así mismo, entiende que el impacto medioambiental de los establecimientos comerciales depende en gran medida de sus dimensiones, pues cuanto mayor sea su superficie de venta, mayor será la afluencia de público, lo que se traduce en efectos negativos sobre el medioambiente.

Por ello, la Sentencia considera que es coherente con los objetivos perseguidos un criterio basado en la superficie para diferenciar entre las empresas según que su impacto medioambiental sea más o menos intenso.

Respecto a la determinación del nivel del umbral y de los métodos de cálculo de la base imponible, la Sentencia señala que entra dentro del margen de apreciación del legislador nacional, y que responde a técnicas complejas sobre las que el Tribunal únicamente puede aplicar un control jurisdiccional limitado.

Por otro lado, la Sentencia tampoco considera incoherente con los objetivos de la norma autonómica que, a efectos del cálculo del impuesto, se prevea la suma de las superficies de los establecimientos comerciales del mismo propietario.

En consecuencia, la Sentencia considera que el criterio de sujeción del impuesto basado en la superficie de venta de la empresa permite diferenciar dos categorías de establecimientos que no se encuentran en una situación comparable desde el punto de vista de sus objetivos, por lo que la exoneración fiscal de los establecimientos cuya superficie es inferior a 500 m2 y de aquellos cuya superficie de venta superar este umbral pero cuya base imponible no supera los 2000 m2 no constituye una ventaja selectiva de éstos y, por tanto, no constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107.1 del TFUE.

Finalmente, en cuanto a la exoneración total de los establecimientos del sector de la venta de maquinaria, vehículos, utillaje y suministros industriales, materiales de construcción, saneamiento, puertas y ventaneas, de venta exclusiva a profesionales, de mobiliario en establecimientos individuales, tradicionales y especializados y de vehículos automóviles; los viveros y el suministro de combustibles y carburantes de automoción, la Sentencia argumenta que su menor impacto negativo sobre el medio ambiente y la ordenación del territorio respecto a los establecimientos comprendidos en el ámbito de aplicación del impuesto puede justificar la distinción que establece la norma, que, por tanto, no atribuiría ventajas selectivas en favor de estos establecimientos. Aunque la Sentencia señala que corresponde al Tribunal Supremo comprobar si efectivamente ocurre así en los asuntos de los que conoce.

Germán Jiménez Ruiz

Abogado Derecho Administrativo, Urbanismo y Medio ambiente

www.consultores-urbanismo.es